党的十八届三中全会提出，要加强各类公共服务提供，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。近年来，各级政府在加强公共服务、推进标准化均等化等方面做出了积极努力并取得明显成效。在公共服务供给已经达到一定规模和质量的当下，迫切需要加强公共服务创新，找准推进中的难点问题，并提出有针对性的解决措施，实现公共服务供给的转型升级，以更好满足人民群众日益增长的公共服务需求。
公共服务创新的主要内容
公共服务创新主要包括三个方面相互关联、不可或缺的内容：一是范围和标准。这主要回答政府应该干什么，即政府应该提供哪些服务项目、提供到什么样的保障标准；二是路径和机制。这主要回答政府应该怎么干，即通过什么路径、采取什么方式，是政府直接生产还是购买服务或者是采取社会化市场化方式来实现目标；三是绩效和考评。这主要回答政府干得怎么样，即如何考评来检验政府绩效，发现问题及时改进提高。这三者统一构成了公共服务创新的内容体系。关注公共服务的创新问题，必须对上述三个方面认真研究，统筹兼顾，有所突破。
就当前和相当长的一段时间来说，公共服务创新的重点将是推进基本公共服务的均等化，即让全体公民不论其民族、性别、收入及社会地位差异如何，都能公平可及地获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。其实质是执政理念的重大变革，即从单纯关注经济增长、并将其作为目标的经济建设型政府，到更加关注民生、让人民共享改革发展成果的公共服务型政府的转变。也就是说政府提供基本公共服务不是赠与、施舍，而是责任；不是被动应付，而要主动作为。
公共服务创新的难点分析
在近年来公共服务创新，特别是在推进基本公共服务均等化实践中，我们发现还面临不少亟需解决的难点问题。
难点一：从财力看，投入总体不足和财力分布不均衡导致供给总量不足、差异较大，如何实现保障能力的均等化？俗话说，巧妇难为无米之炊。要提供一定的基本公共服务，必须要有相应的财力来支撑。而现实是：一方面投入不足造成供给总量不足，另一方面各地综合经济实力差异较大，进而造成我国公共服务大致呈东中西梯度递减态势。以2013年综合经济实力为例，全国GDP最高省份广东（62164亿元）与最低省份西藏（807.7亿元）差距近77倍，人均GDP最高省份天津（按常住人口计算，99607元）与最低省份贵州（22922元）差距近4.35倍；地方财政收入最高省份广东（7081亿元）与最低省份西藏（95亿元）差距近75倍，人均财政收入最高省份北京（17310元）与最低省份甘肃（2352元）差距近7.36倍。其他综合经济实力靠前的地方与靠后，地方相比也有较大差距。要熨平各地财力上巨大差距，进而缩小公共服务差异，难度可以想象。
难点二：从人力看，贴近群众的基层人才队伍素质不高，专业人才下不去、留不住，如何让基层有人服务？在教育、文化、卫生等公共服务领域，基层人才特别是高素质人才严重匮乏。这种现象在全国县以下还有一定的普遍性。留不住人才，也就留不住需求，增加了成本。现在不少农民小病也到县城以上医院就医，孩子上学更是到县城以上学校就读，不少农村学校人去楼空，资源闲置。
难点三：从机制看，替代政府直接生产的机制尚不完善，如何适应新情况、新问题，建立新机制？一是从需求表达机制看，公共服务范围、标准如何确定？我们现在不少项目是自上而下供给即“生产者主权”，这样提供的服务不一定是群众急需的、有偏差，如要自下而上供给即“消费者主权”，要“下”到什么程度？多少人为“下”？经济学常识告诉我们，“经济人”普遍存在免费搭车心态，可能把需求无限扩大，造成过量供给或者满足不了。二是从资源配置机制看，资源共建共享与部门条块分割如何整合？如何适应城镇化发展和农村空心化趋势？人口流动加速，向农村倾斜会否造成新的浪费?理论上资源应该共建共享、优化配置，而现实是条块分割，资源配置部门化、碎片化倾向明显，造成一方面资源不够，另一方面闲置浪费严重。现在不少部门都想也都在为民办事。如文化惠民工程，文化部门有文化信息资源共享、乡镇综合文化站等，新闻出版广电部门有广播电视村村通、农村电影放映、农家书屋等，体育部门有农民体育健身工程。除了新闻出版部门搞的农家书屋外，还有农业书屋、科技书屋、妇女书屋、共青书屋等，大家各自为政、自成体系，结果利用情况不佳，效率不高。特别要注意的是，城镇化发展带来公共服务资源配置的两难境地：不配置，农村还有不少人，主要是老人、孩子；配置了，可以预见若干年或者几年就闲置。而只要有人特别有学生，政府就要提供相应服务。如校舍安全工程，各地还是为农村中小学投入大量资金。再如，为方便就近上学，在偏远农村特别是山区还有一定的教学点，一两个教师教10来个学生，师资薄弱，教学质量差；为此有必要建设一定数量的寄宿制学校，这里教师较为齐备，质量较好，但离家较远，有的要翻山越岭，带来不安全因素。三是从社会参与机制看，如何激发社会力量参与？一方面，我们对社会力量支持不够，有歧视病、红眼病，有玻璃门、弹簧门；另一方面，社会力量的确也有不规范地方，单纯以营利为目的，有的甚至绑架政府。如一些民办学校不规范办学，要吊销办学许可，还要帮它安置好学生。还有不少社会组织，收费过多过滥，只要给钱，很多不规范的事也办,要防止其变相成为“二政府”。
难点四：从绩效看，考核评价政府绩效的办法尚未健全，如何科学合理考核评价政府？绩效评价指标体系如何设定、权重如何确定、数据如何测定？这也是世界性难题。因为公共服务本身很多工作就难以量化，没有数据来源。群众满意度如何测算？满意度主要靠内心判断，因为样本、众口难调、地区差异等因素，可能做得好的却得不到高分。另外公共服务资源使用监管考核难，大家普遍注重建设，但管理、使用薄弱；考核结果运用难度大，没有追究责任问题，仍然是软约束。同时，如何利用现代科技特别是信息网络技术创新公共服务，也带来机遇和挑战。
公共服务创新的对策建议
根据上述分析，本人建议加快构建四大制度性保障。
（一）财力保障：逐步提升公共服务保障能力。
第一，从经济与社会关系看，要发展经济，做大蛋糕。离开财力支撑，公共服务将不可持续，难以为继，必须坚持把发展作为第一要务。
第二，从本级政府看，调整财政支出结构，着力提高公共服务度。公共服务度就是政府公共服务活动在各类活动总和中所占的份额。包括“四个度”：从投入看，必须提高政府公共投入度（如教育投入度等）；从过程看，必须提高管理透明度；从产出看，必须提高公共产品普适度；从效果看，必须提高公众满意度。
第三，从政府间关系看，要完善财政转移支付制度，建立合理的经费分担机制。要提高一般性转移支付比例。我国一般性转移支付占全部转移支付比例远低于国际上通行的50%做法，比重过低。加大一般性转移支付的重要途径是建立中央和地方分项目、按比例的分担机制。这在教育、卫生等领域
已有不少成功实践。如中央对中西部分别按6:4和8:2的分担办法，解决了义务教育生均公用经费及逐步增长问题，可以把这种办法推广到其他公共服务领域。要采取措施坚决压缩专项转移支付规模。由于其项目繁杂而分散，在拨付、管理、使用、监督考核等方面缺乏硬性约束，导致许多地方政府“跑部钱进”。
第四，从政府层级看，要建立健全县级基本财力保障机制。合理划分省、市、县、乡的收入范围，适当扩大县级政府在分享税种中的比例，保证县级政府有稳定的收入来源。完善省对市县政府的财政转移支付制度，进一步理顺省以下政府纵向分配关系。
（二）人力保障：加强基层专业技术人员队伍建设。
第一，加强基层公共服务人才的培养培训。公共服务创新不能见物不见人，重点在基层特别是人才。要通过免费培养、在岗培训、购买服务、志愿服务等办法夯实基层基础。如教育部实施的农村特岗教师计划、文化体育部门开展的群众文化辅导员、社会体育指导员等，很受基层欢迎。
第二，完善有利于稳定基层人才队伍的用人制度和机制。通过职称晋升、待遇政策、轮岗交流、对口支援、探索教师无校籍管理等措施，不仅让人才下得去、留得住，还要流得动，让基层人才看到发展希望和职业成长空间。
（三）机制保障：健全基本公共服务均等化的运行机制。
第一，科学设计需求表达机制。一是顶层设计，重点突破。社会主义初级阶段的国情不可能解决所有的公共服务问题。要统筹规划，优先解决那些事关人民群众最直接、最现实、最迫切的利益问题。随着经济发展和国家财力增长，再扩大公共服务范围并提高保障水平。既要量力而行，又要尽力而为，确保可持续。国务院“十二五”公共服务体系规划提出重点将抓好义务教育、公共卫生、社会保障等九个方面的服务。二是建立健全公共服务供给国家与地方标准。国家制定基准标准，地方确定最低标准。国家在明确种类范围后，要求各地建立最低供给规模和质量标准，国家适时再确定基准供给规模和质量标准。最低标准可以不同，基准标准动态提升，如现在的最低生活保障制度、新型农村合作医疗筹资保障标准、基本公共卫生服务项目保障等。这样可衡量、可评价。三是调查研究，引入信息化手段。广泛听取基层群众和服务对象意见，要把自上而下与自下而上结合起来。特别要注重利用信息网络技术，大力加强电子政务建设，推进信息化远程服务，方便供需对接。如利用教育信息化解决偏远地区孩子享有优质教育资源，解决公共服务“最后一公里”问题。
第二，整合优化资源配置机制。要加快转变政府职能、简政放权，稳步推进大部制改革。允许各地对国家提出的项目进行整合，集约使用，共建共享。鼓励各地建设集文化娱乐、保健康复、养老、便民服务等综合性服务中心。从各地实践看，办得较为成功的，都是提供综合性服务而不是分散化、碎片化服务，集约节约资源，方便群众参与。同时要充分考虑城镇化发展和美好乡村建设，适度增强前瞻性，做到钱随人走，资源配置围绕人口流动。例如推行义务教育电子券，将农村中小学生随父母到城镇就读的公用经费拨付给接受的学校，这有利于增加城镇学校的积极性和承载力。
第三，激发社会参与机制。一是引入多元主体。
充分利用社会资本甚至国外资本，发挥各级各类NGO、企业或者个人的作用，加强事中事后监管，打破公共服务领域的政府垄断结构，形成政府主导、多元主体参与的公共服务供给体系。二是引入市场机制。要大胆借鉴国内外行之有效的市场化方式，如PPP、合同外包、政府采购、特许经营、凭单制、代理制、使用者付费、志愿者协会等，实现“掌舵”与“划桨”的分离。三是鼓励和保护基层的首创精神。基层政府贴近群众，相对了解群众需求，因此，提供的服务具有针对性、回应性。
（四）绩效保障: 大力推进公共服务问责制。
第一，科学界定各级政府公共服务责任。合理划分并明确各级政府在基本公共服务上的具体分工，进行“细分化”和“区别化”，避免重复投入，造成资源浪费。一般地，直接面对居民的服务要靠层级较低的政府提供，从而满足多样化、多层次的公共服务需求；而涉及大多数或全体居民的公共服务，则要靠层级较高的政府甚至中央政府提供，形成多中心、多层级政府供给体系。
第二，树立正确的政绩观，构建公共服务评价指标体系。改变以追求GDP和单纯经济发展速度为核心的地方政府政绩考核体系，建立反映经济社会生态全面进步的综合考核指标体系，并将基本公共服务指标细化纳入统计范围。这在理论研究和各地实践中已取得了不少成果，当前要加以总结提炼，尽快制定国家层面的指标体系，不断实践，逐步完善。在建立各级政府公共服务评价指标体系基础上，还要制订适合政府不同部门的评价指标体系，使其具有可操作性。另外对某项公共服务也要制定科学考核评价指标体系。
第三，改进评估方式。规范各类政府督导评估，引入第三方评估，确保评估的专业性、独立性、公正性。
第四，实行责任和责任追究制。要按照各级政府评价指标体系要求，实行中央对地方、政府对部门的严格的公共服务问责制。要强化考核结果运用，在干部的选拔使用上，更加体现公共服务型政府的要求，以树立科学的用人导向，努力形成各级政府注重公共服务、关注社会民生的良好局面。