新型城镇化，是推进以人为核心的城镇化。提高城镇人口素质和居民生活质量，促进在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化是首要任务。新型城镇化需要土地支撑，要解决人地失调的突出问题，就要把实现人地和谐作为主要目标，坚持耕地保护与节约集约用地的基本国策，发挥规划的龙头作用和计划的管控作用，有序推进土地制度改革。

城镇化是经济社会发展中一个必然的历史进程。推进城镇化必须从中国特色社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。新型城镇化进程中，需要土地作支撑，通过土地的市场配置，既提供城镇化建设的用地保障，更充分显示土地的资本价值，为城镇化建设提供资金支撑。其重点在城镇建设用地现状分析和规模控制、土地管理制度改革等方面。

人地失调是新型城镇化发展存在的突出问题

新型城镇化推动了国民经济持续快速发展，促进了城乡居民生活水平全面提升。但在取得巨大成就的同时，城镇化发展中也存在一些突出矛盾和问题，从土地利用方面来看，目前主要存在四个问题：一是建设用地外延扩张、粗放利用普遍，“土地城镇化”快于人口城镇化。城镇建成区用地扩张速度快于其吸纳人口速度，城镇人均建设用地142平方米 ，已超过国家规定标准（80-120 平方米），农村人口大量减少，但农村建设用地总量不减反增。二是城镇土地开发强度偏高，布局结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。三是大规模低成本的建设征地模式难以为继，城镇建设过多依赖“土地财政”，存在较大经济和金融风险。四是城乡分割的二元土地管理模式，阻碍了城乡发展一体化。

上述问题归结到一点，就是人地关系失调：“土地城镇化”快于人口城镇化，表明人口与用地在规模配置上失衡；城镇土地开发强度超过资源环境承载能力，表明人口与土地在空间布局上失配；城镇建设过多依靠低成本征地和大量卖地，表明代际之间人口在用地分配上失当；城乡分割的二元土地管理模式，表明城乡人口在土地权利上失正。

新型城镇化应将实现人地和谐作为主要目标

1 、推进以人为核心的城镇化。新型城镇化要以人为本，是推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。新型城镇化体现了强烈的问题导向，针对人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的实际，强调紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平。

按照这一指导思想，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》将“人的城镇化”作为主线贯穿始终；在这条主线或 “明线”之下，实际上还贯穿着一条“暗线”，就是“人地关系”，其目标是实现“人地和谐”，包括人口与土地在规模、布局、时序、城乡的科学、合理配置。

为了实现人口与用地在规模上的合理配置，就要解决“人往哪里去”的问题；为了实现人口与用地在空间上的充分协调，就要解决“城在哪里建”的问题；为了实现新型城镇化发展可持续的土地供应保障，就要解决“地从哪里来”的问题；为了实现新型城镇化发展可持续的建设资金保障，就要解决“钱从哪里筹的”问题；为了实现城乡土地均衡配置和财产权利平等保护，就要解决“村有哪些权”的问题。

人往哪里去？就是要有序推进农业转移人口市民化；城在哪里建？就是要优化城镇化布局和建设形态；地从哪里来？就是要推进土地节约集约利用；钱从哪里筹？就是通过土地市场配置、逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制；村有哪些权？就是建立城乡统一的建设用地市场，保障农民公平分享土地的增值收益。

2、 提高城镇建设用地的利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线既包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的城市群地区，要以盘活土地存量为主，不能再无节制地扩大建设用地，不是每个城镇都要长成“巨人”。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则，稳步推进土地制度改革。

3、 提高城市建设水平。新型城镇化应着眼城市建设水平，这是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更幸福与舒适的理念，体现在每一个细节中。建筑质量事关人民生命财产安全，事关城市未来和传承，要加强建筑质量管理制度建设，对导致建筑质量事故的不法行为，必须坚决依法打击和追究责任。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

4、 预防城镇化畸型发展。一要防有“城”无“市”的过度城镇化，避免缺乏产业支撑使新市民变游民、新城变“空城”、“鬼城”；二要防有速度无质量的城镇化，避免一哄而起搞“大跃进”，一味追求城镇化的高速度和规模扩张，陷入速度至上陷阱；三要防城镇化的“房地产化”，过度依赖土地财政，避免过高地价推高房价，陷入卖地财政陷阱；四要防地方政府以地生财，消灭村庄，大量农民“被迫上楼”，陷入掠夺式发展陷阱；五要防特大都市的“大城市病”，避免只重视“物的城镇化”而轻视“人的城镇化”。

认真落实新型城镇化土地管理各项任务

新型城镇化建设需要有序推进转移农业人口市民化、优化城镇化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化等四大战略任务，这些任务都直接或间接关联着国土资源工作。笔者认为，城镇化进程中，应充分发挥国土规划和土地利用总体规划的龙头作用，实施好土地计划的管控，认真推行节约集约用地，严格保护耕地红线。

1、 推进国土规划编制实施。《全国国土规划纲要（2011～2030年）》以资源环境承载能力评价和国土空间经济分析为基础，贯彻全国区域发展总体战略和主体功能区战略，以构建安全、和谐、开放、富有竞争力和可持续发展的美丽国土为目标，提出了集聚开发、分类保护、综合整治、联动发展、陆海统筹等战略任务，确定了规划实施的平台和措施。 

2、 强化土地利用规划管控。要围绕《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》确立的城市群和严格控制新城新区、各类园区的要求，加强土地规划审核，严禁突破土地规划确定的建设用地规模和城镇化项目布局，严禁随意调整基本农田。

3、 发挥土地利用计划调控作用。要完善与区域发展战略相适应、与人口城镇化相匹配、与土地规划相衔接、与节约集约用地相挂钩的土地利用计划指标分配体系，加大对中西部地区支持力度，适当减少东部地区建设用地规模，减少工业用地，保障生活和基础设施用地。

4、 大力推进节约集约用地。从严审核城市批次用地，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，适当安排人口100～300万城市新增建设用地规模，合理控制人口300～500万城市新增建设用地规模，人口500万以上特大城市中心城区除生活和公共基础设施用地外，原则上不再安排新增建设用地。健全节约集约用地制度，适当提高工业项目容积率、土地产出率门槛，探索实行长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度。

5、 进一步从严保护耕地。把保护耕地作为土地管理的首要任务，坚决落实最严格的耕地保护制度，通过法律、经济、行政和技术手段，严格实行耕地占补平衡，确保耕地面积不减少、质量不降低，确保保障新型城镇化健康有序推进。

围绕新型城镇化有序推进土地制度改革

1 、准确把握改革方向和原则。深化土地制度改革，必须坚持社会主义土地公有制，这是维护城乡土地占有和分配公平，保障政治稳定和社会和谐的基石；必须坚持和完善土地用途管制制度，有利于保护耕地和生态用地、节约集约用地；必须坚持改革的市场取向，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用；必须坚持走以人为本、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，切实提高城镇化质量。

2、 审慎稳妥推进农村土地制度改革。农村土地制度改革，包括征地制度改革、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革，是重大的理论和实践创新。农村土地制度改革，要严格贯彻落实习近平总书记提出的“坚持土地公有制性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损”在内的底线原则，必须守住底线，绝不能把农村集体土地所有制改垮了、把耕地改少了、把粮食产量改低了、把农民利益损害了；必须试点先行，按中央批准的试点方案有序推进。

3、 探索城市建设“人地挂钩”。可选择条件成熟的城市，在做好人口落户统计的基础上，严格按实际落户人口增长规模和人均用地标准核定新增用地规模，探索实行城市建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。

4、 有序开展城镇低效用地再开发。在总结提升已有试点经验的基础上，按照国家统一部署，从条件成熟的省份开始渐次展开。通过建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地。

5、 规范推进城乡建设用地增减挂钩。围绕新农村建设和农村人居环境治理，以尊重农民意愿和保护农村风貌与文化传承为前提，以确权登记、统筹规划和整合资金为基础，以田、水、路、林、村土地综合整治为平台，与改革完善农村宅基地制度和推进集体经营性建设用地流转相结合，规范有序推进城乡建设用地增减挂钩，确保建设用地不增加，耕地数量不减少、质量不降低，农业生产和农民生活条件明显改善。

6、 探索有条件地区“多规合一”。围绕新型城镇化健康发展和建立空间规划体系，选择条件成熟的部分县、市，以土地利用总体规划为基础，探索开展经济社会发展规划、城市总体规划与土地利用总体规划的融合体制的“多规合一”试点，形成市、县城镇化建设与经济社会发展的统一蓝图。