近年来，我国的新闻发布制度逐步建立，政府新闻发布工作取得了长足的进展。尤其是突发事件的新闻发布，各级政府和各个部门往往都能够在事件发生的第一时间举办新闻发布会，发布新闻、解疑释惑。不仅有助于加强政府工作的透明度，而且有助于积极引导社会舆论，使其朝着有利于解决危机的方向发展，对于维护政府形象与声望、促进社会稳定与经济发展发挥着十分重要的作用。

中国新闻发言人制度建设的历程

原国务院新闻办主任赵启正曾经说过：“新闻发言人不是自然人，他应该是一个制度人。因为在他的背后，有一套制度作为支撑。”回顾新中国以来中国新闻发言人制度的发展历程，可以分为空白阶段、起步阶段和飞速发展三个阶段。

空白阶段（1949年-1979年）

1950年，新中国中央人民政府政务院发布《中央人民政府政务院关于新闻秘书工作初步经验的通报》，提倡各部委学习内务部经验，做好新闻发布工作。不过，受历史条件的局限，从新中国成立以来到上世纪80年代，由中国政府举办的新闻发布会的次数并不是很多。其中较有影响的是陈毅外长举行的几次新闻发布会和日内瓦会议期间中国代表团举行的新闻发布会。因此，在这一历史时期，中国新闻发言人制度建设基本处于空白状态，没有太大进展。

起步阶段（1980年-2002年）

1980年9月29日，中国政府举办新闻发布会，时任全国人大常委会副秘书长曾涛就五届人大常委会第16次会议决定成立特别监察厅和特别法庭，审判林彪、江青反革命集团案10名主犯的问题进行新闻发布并回答中外记者提问。同年，中国政府还召开新闻发布会，向国内外公布了1979年11月25日发生的“渤海二号”沉船事故的调查情况和处理结果。1982年，中央对外宣传领导小组起草了《关于设立新闻发言人制度》的请示，经中央书记处批示同意，于1983年2月同中宣部联合下发《关于实施“设立新闻发言制度”和加强对外国记者工作的意见》，要求对外交往较多的国务院各部门建立制度，定期或者不定期地发布新闻。国家统计局、外经贸部、国台办等部门发言人也逐渐走上前台。1983年3月1日，时任外交部新闻司司长的齐怀远向中外记者宣布：中国外交部从即日起建立发言人制度。1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布中国建立新闻发言人制度。

之后，中国新闻发言人制度开始稳步发展，由国务院新闻办牵头，以记者招待会为主，新闻吹风会、集体采访和发表谈话等多种形式为辅的新闻发布形式逐渐完善起来，每年举办的政府新闻发布会由几场、十几场逐步发展到三、四十场。

飞速发展阶段（2003年至今）

“非典”之后，中国新闻发言人制度建设进入了飞速发展阶段，政府新闻发布工作取得了很大进展，主要体现在六个方面。

一是三个层次的新闻发布体系基本形成。2003年的“非典”事件对于推动中国新闻发言人制度建设起到了积极作用，是中国新闻发言人制度发展历程中的一个标志性事件。“非典”之后，中国新闻发言人制度建设取得了突飞猛进的发展，到2004年底，我国国务院新闻办公室、中央各部委、省级人民政府三个层次的新闻发布体制已基本建立并日趋完善。

二是新闻发言人队伍不断壮大。目前，全国范围内一支新闻发言人队伍不断成长壮大。国务院各部门、全国人大、全国政协、高法、高检等近90个部门和机构都已经设立了新闻发言人，31个省区市人民政府也设立了新闻发言人，党委新闻发言人也开始走上发布台。

三是重大政策、突发事件新闻发布取得新突破。“非典”之后，新闻发布工作引起党和政府的高度重视，接连出台了一系列与之相关的政策、法规、条例。如2003年5月11日国务院第七次常务会议通过的《突发公共卫生事件应急条例》，规定国家建立突发事件的信息发布制度；2004年9月，党的第十六届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出要“重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制”；以及2007年11月1日起正式施行的《突发事件应对法》和2008年5月1日开始实施的《政府信息公开条例》等，都有力地推动着我国政府新闻发布工作走上法律化、制度化、程序化的轨道，重大政策、突发事件新闻发布取得重大突破。

四是军事信息和党务信息发布迈上新台阶。目前，国防部每月定期召开新闻发布会，突发事件发生后，军队也会积极主动地进行新闻发布。2009年，党的十七届四中全会首次明确提出“建设党委新闻发言人制度”，2010年，中办下发26号文件《关于建立党委新闻发言人制度的建议》，截至2010年年底，党中央13个部门单位、31个省区市和新疆生产建设兵团党委的新闻发言人全部“就位”，各省会城市和计划单列市也设立了党委新闻发言人。

五是新闻发布形式更加灵活多样。除了传统的记者招待会、新闻吹风会、组织记者集体采访或接受记者单独采访等新闻发布形式之外，适应新媒体时代的需要，网络新闻发布逐渐成为政府信息发布的主要形式。2009年，云南首次召开网络新闻发布会，广东、贵州、河南、四川等地“网络新闻发言人”也纷纷亮相，“网络新闻发言人”迅速从“新名词”走向“常态化”。

六是新闻发布机制不断规范。在机制建设方面，近年来，针对新闻发布工作的需要，舆情搜集和研判机制，口径准备机制，信息通报和协调机制等，都逐步开始建立。

中国新闻发言人制度存在的问题

从无到有，从不规范到日趋完善，中国新闻发言人制度的建立，对于推动中国政府的新闻发布工作功不可没。目前，新闻发言人在中国当代社会生活中发挥着重要的传递信息和引导舆论等作用。2011年8月，《南方都市报》记者通过检索公开报道的新闻发现，“后非典时代”我国首次公布的62个中央部委的75名新闻发言人中，目前仅8人“留守”，首批“名嘴官员”消失殆尽，在这75名部委新闻发言人中，从来没有以“新闻发言人”身份发布新闻的人有19人，占到总数的1/4。 这一报道从一个侧面反映了中国政府新闻发言人不愿发言、不敢发言、不会发言的现象，由此反观中国新闻发言人制度，虽然从总体上来说这一制度已经建立起来了，但客观上，还是存在着法律法规不完善、协调机制不健全、专业化水平不高等问题，值得引起高度重视。 

一是法律法规不完善。

中国新闻发言人制度尚缺乏明确的法律支撑。首先，制度不完善使其从满足公民知情权的制度保障沦为宣扬政绩的工具。长期以来，我国政府部门存在一种“报喜不报忧”的现象，新闻发言人制度可能会加重这一倾向。事实上，如果新闻发言人制度只是为了“统一宣传口径”，“树立良好形象”，或从新闻发言人口中听到的都是诸如“典型事例”、“成功经验”、“形势一片大好”、“令人振奋鼓舞”的好消息，对问题和缺点避而不谈，文过饰非，那么，结果只能是堵塞公众获取全面信息的言路，阻碍新闻媒体舆论监督作用的发挥，新闻发言人制度也就失去了其存在的价值依托。

其次，新闻发言人制度成为“挡箭牌”，成为推诿媒体采访、搪塞舆论的借口，造成信息垄断。这主要表现在两个方面，一是建立新闻发言人制度后，一些部门和机构利用这块“挡箭牌”，所有的政府信息只由新闻发言人对外公布。这就出现了像一些记者所反映的现象，即有了新闻发言人之后，对一些部门的采访比过去更不方便了。事实上，建立新闻发言人制度并不能免除各级政府官员向公众披露信息、公开政务的职责，有了新闻发言人，其他政府官员就一律不接受媒体采访了，这是对新闻发言人制度的严重误读。二是有些政府部门和机构利用新闻发言人制度的漏洞垄断信息和真相，如需要审批和统一口径等，就成为一些发言人“堵”和“捂”的借口。有专家指出，我国各级政府掌握着80%以上的社会信息，是媒体进行新闻采访的重要信息源，但如果因为“信息在握”而自以为可以垄断信息和真相，反而有可能使自己陷入被动。

再次，实施中的无法可依，监督机制的不健全，使新闻发言人在操作中具有很大的随意性和自由度。如在突发事件发生后，新闻发言人可以选择发言，也可以选择不发言，发言时可以选择向公众公布真相，也可以选择敷衍了事，从而使新闻发言人制度形同虚设。此外，由于新闻发言人制度在信息披露的规定方面存在着明显的责任不对称，作为新闻发言人，不披露信息不需要承担任何责任，但如果他披露了，却可能要承担由此而来的全部后果，这就使新闻发言人倾向于沉默，倾向于不披露，倾向于不跟媒体接触。所以，现在的新闻发言人以及政府官员都有一种普遍的心理倾向，那就是，既然不接受采访没有责任，而说错了要承担责任，那么，对于媒体或者记者，能躲则躲，能避则避。正如在中国工作了6年的《远东经济评论》记者孔安所说，中国的新闻发言人往往“宁肯不说，不肯说错”。

二是协调机制不健全。

从体制的角度来看，中国新闻发言人制度中关于新闻发布的协调机制并没有真正建立起来，深层次的结构矛盾很难得到有效解决。这种深层次的结构矛盾主要体现在以下两个方面：

一是新闻发布主体与事件处置主体的行政级别不同，发布主体往往会因为授权不够而出现信息传达不畅的情况。担任过外交部发言人和中国前驻法大使的吴建民曾介绍说，美国白宫的新闻发言人基本不离总统左右；澳大利亚新南威尔士州州政府的新闻官每天至少有八九个小时围着州长转。可见，新闻发言人发布信息的权威性来自于他同决策层的零距离。而我国的大部分新闻发言人由于级别有限，不一定有资格参加一些核心管理层的会议，很难准确掌握政策的决策内幕，不了解决策过程，不清楚领导意图，导致他们所能掌握的核心信息有限，从而影响到信息发布的准确性和权威性。所以，即使被推上了新闻发布台，也总是“底气不足”，闪烁其词，顾左右而言他。

二是新闻发布主体与事件处置主体的行政级别虽然一致，但由于部门之间沟通不到位，新闻发布主体掌握的信息不能满足信息发布的需求。 比如，执行具体新闻发布任务的新闻宣传部门与掌握决策信息的政府主管部门虽然行政级别一致，甚至比一些政府主管部门还要高半格，但是它们在体制上分属不同部门，各司其职，彼此之间没有一个良好的信息协调机制，容易造成沟通不力。在这种情况下，倘若沟通得当，功劳往往是政府主管部门的，而如若不成功，鞭子总是打在新闻宣传部门的身上，对此，新闻宣传部门感到甚是不公平。

三是专业化水平不高。

从我国政府新闻发言人的来源来看，基本上可以分为三种类型。一是“二把手型”。如有的地方要求出任新闻发言人的官员必须是部门“二把手”；二是“总管型”。通常由政府副秘书长来担任新闻发言人，“总管型”是各级政府部门新闻发言人的最主要来源；三是“宣传部型”。即认为媒体由宣传部门管理，索性让宣传部门领导来担当新闻发言人。此三种类型新闻发言人的确定方式符合中国国情，但缺陷也显而易见。这三类新闻发言人都很少有媒体从业经验，往往需要经过多次专业培训才可以胜任这份工作，但是，现实情形往往是，刚刚培养出一个合格的新闻发言人，在任时间不长就被提拔转岗，下一任又要从零开始培训。比如，我国首次公布的62个中央部委的75名部委新闻发言人中，近九成的新闻发言人都离开了现有岗位，其中有26人获提拔，占总数的35%。 

专业化水平不足使我国新闻发言人的总体水平受到影响。新加坡《联合早报》驻京首席特派记者叶鹏飞曾坦言：“遇到好的官员，既有能力又有把握，把回答问题的分寸拿捏得很好，不至于过度保守，一些可以公开的也不公开，这就让记者头疼，出席发布会花了两个小时，还有来回的车程，回去后却没有什么可写的。” 政府新闻发言人不是一个表面化的符号，而是制度安排上的一个疏通者和润滑剂，是信息发布链条上重要的纽带和桥梁，如果只是为了开新闻发布会而开新闻发布会，导致很多新闻发布会不重视媒体关注重点，不考虑公众真实需要，也不让记者提问形成互动，将新闻发布会开成了“新闻通气会”、“布置工作会”，那就完全失去了新闻发布会的本来意义。 因此，尽快改变我国新闻发言人选拔方式，提升新闻发言人的专业素质，是提高我国新闻发布会专业化水平的必经之路。

新闻发言人“不会发言”，还直接导致在新闻发布会上安排“记托”成为一些官员逃避责任、敷衍媒体的手段。据《新快报》记者披露，在2009年3月7日云南代表团开放日的记者提问环节前，工作人员给相熟的记者一份列有问题的采访提纲，并提醒记者按问题序号提问，40分钟的记者会里，所提问题无一涉及云南最受关注的“躲猫猫”事件，仅有涉及东盟合作、教育改革、生态环境等宣传本省的事项，且回答者准备充分，甚至埋头念稿，一问一答，“内定”痕迹明显。

在新闻发布会上，为了在答问的开始阶段活跃一下场内气氛，也为了把想重点发布的信息通过答问的方式说出来而不必占用开场白很有限的时间，可以事先安排少量记者提问，这种安排某些时候还有利于调节节奏，避免在一些问题上纠缠。但安排“记托”也容易带来一些问题，如客观上减少了其他记者的提问机会，容易使发布会流于形式，缺少发布会特有的挑战性和现场回应的气氛等等。最值得引起注意的是“记托” 可能成为新闻发言人掩盖自己不会与记者打交道，缺乏应对记者经验和能力的工具。所以，新闻发布会安排“记托”的提问尽量要少，安排的提问一定要有新闻性，有意义。