【 主持人的话 】
改革开放36年来，政府职能转变始终是个热点话题，也是改革实践中一个焦点问题。随着我国社会主义市场经济的建立与完善，我们围绕转变政府职能、推进行政管理体制改革，在理论认识和实践发展上都有不断创新。
党的十八大，十八届三中、四中全会对新的历史条件下我国政府职能的界定和认识又有了新的突破，特别是十八届四中全会提出，要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，对法治政府的构建提出了更详尽的目标。要实现这一目标，深入推进依法行政、加快建设法治政府，从中央到地方各级政府部门都必须按照四中全会精神，切实推进依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，坚持严格、规范、公正、文明执法，强化对行政权力的制约与监督，全面推进政务公开等各项工作。
如何做到这些方面并在改革实践中切实推进依法行政？去年末在国家行政学院的讲坛上，参加“省部级干部法治政府建设专题研讨班”的部委领导干部学员与部分专家学者进行了一场精彩的圆桌对话，就新常态下政府与市场的关系界定、中央事权与地方事权的划分，政府行为如何做到于法有据，以及做到科学的事中事后监管等重要问题进行了深入讨论。这里撷取其精华，与读者共享。
王满传：国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长
赵振华：国务院法制办政府法制协调司副司长
王科进：中国银监会法规部副主任
陈炳才：国家行政学院进修部副主任、研究员兼圆桌谈主持人
主持人：《人民公仆》杂志记者 邢 轩
政府职能究竟向何处转？如何确保具体实施？
陈炳才：党的十八届三中全会做出了深化改革的决定，政府职能转变的目标和方向是什么？
王满传：随着改革开放开始，政府职能转变就开始了。比如说农村改革、实行土地联产承包责任制，是把农业生产经营权交给农民，这是政府职能转变很重要的方面。1987 年党的十三大就明确提出转变职能是行政管理体制改革的关键，到十八届三中、四中全会，政府职能一直在转变。
政府职能转变的目标，党的十七届二中全会提出，要做到职能科学。行政体制改革的目标是建立比较完善的中国特色社会主义行政体制，核心是转变政府职能。政府的职能定位，原则上市场能做的不需要政府做，社会能做的政府不需要做，地方政府能做的不需要中央政府做。
赵振华：政府职能转变工作，主要是解决政府与市场的关系，主要回答政府究竟该管哪些事情，不该管哪些事情，哪些该管好。政府目标是变化的，但有一个基本的东西，就是政府的资源是有限的，有限政府只能解决当时该解决的问题。
王科进：政府职能边界如何界定，不能笼统地说，笼统说很难解决问题，到底市场应该干什么，政府应该干什么，要根据每一个行业、每一件事情的特点来定，有些事情市场本身能够管好的，政府就少管。没有一个统一的标准，各行各业都有不同的特点。
陈炳才：有人认为，既然让市场在资源配置中起决定作用，比如商品房那部分，政府就可以不管了，是不是由市场起决定作用的这部分政府就不管了？
王满传：不是说不管。让市场起决定性作用不是任其自然就能发挥作用，还有市场运行规则问题、市场规范的问题。如果政府不管，市场秩序会出现混乱。市场发挥决定性作用，需要政府通过制定法律法规、政策来支撑。从理论上讲，政府的职能是维护社会公平正义，这是政府介入的一个非常重要的方面。再如扶贫问题、卫生领域的疾病控制问题、基本社会保障问题等，这些政府肯定是要管的。刚才说的商品房问题，如果信息不对称，可能会导致不公平出现。所以，对于政府职能，一个是从政府和市场关系的角度，一个是从社会公平正义的角度来界定。
王科进：住房问题涉及到住房基金和资源配置，要看资源的稀缺性。中国是一个人多地少的国家，土地资源稀缺。住房是大众消费品，每一个人、家庭都需要住房，如果变成投资性的，囤积住房，就要抑制，因为我们国家不具备这么充分的资源。比如说粮食不够吃的时候，只能配给，把粮食囤积起来，很多人就吃不上饭，就饿死人了，所以只能采取这种措施抑制投机行为。新加坡、香港都是人多住少的地方，都是由政府来建房。
赵振华：这也是立法中的一个问题。市场起决定作用的时候，在政府完全不介入的时候，初期肯定有一些混乱，市场在发育过程中自身很难修复，政府可能有一些类似于管制、审批、规划等手段进行一定的引导，或者事后对违法行为进行处罚制止。初期立法时碰到这类问题，确实要看实际情况，政府通过这个手段确实能解决问题，可以赋予政府一定的规划、引导审批的职能。经过一段时间，市场发育好了，能解决问题了，政府就可以适当放权了。现在市场发育还不错，再用那种方式，就会阻碍市场的发展。
陈炳才：如何评价30多年来政府职能转变的成效？继续转变难点在哪里？
王满传：虽然政府职能转变还没有到位，但回过头来看，这三十多年政府职能转变是非常大的。现在，我国商品价格百分之九十多已经由市场决定了。与三十多年前比，政府职能已经发生了根本性的变化。继续转变职能的难点在哪里？既有理论问题，也有实践问题。在理论上，转变政府职能的大方向比较明确，但要细分不是那么容易。比如说，现在搞简政放权，到底哪些应该放，哪些应该保留，具体到每一项，很多专家论证时也有不同的观点。在实践中，有一些职能不是说一夜之间就能转变过来的。不可否认，这里会有部门权力利益的因素，我们不需要回避这个问题，但也有政府管理惯性的问题，市场和社会发育不够成熟的问题。因此，在理论上实践上都有困难。
赵振华：这么多年的政府职能转变，成效非常大。2001年到2012年这一段时间，中央政府下放权力70%，就是过去管的事务砍了70%。现在中央政府剩下来的项目一千一百多，这些项目下放以后，对于激发企业活力发挥了很大作用。
陈炳才：有人提出，简政放权要听基层的呼声，千万不要说放了几百项、几千项审批权。不要说数字，有一些本来就废止了，不起作用了。
王满传：这个观点，一部分我赞同，一部分我不认可。比如国务院部门的权力，有些部门的行政审批事项只剩下三、四项了，有不少事项的取消下放对激发经济社会活力作用很大。但确实不能光从数字上看，有些权力可能早就名存实亡了，有些审批事项两三年从来没有人申请过，被称作“僵尸事项”。对于地方的问题，我这么看：国务院前几批下放的行政审批事项，与省一级政府相关的大概有百分之七八十，到市一级，只有百分之三十到四十，到县一级相关的则更少。但是，不是说地方的行政审批事项就少。按照行政许可法，市、县级政府是没有权力设立行政许可审批的，但是地方政府以各种“红头文件”设定的审批事项很多。比如一个县城，老百姓的房子已经有三十年、四十年房龄，无法再住了，需要重建。房子在老百姓的宅基地上，既不是文化街区，也不是旧城保护区，但政府下文，老百姓若盖房，必须经过有关部门批准，而且一般不让盖，要盖的话，城管可能会去推房子。这一类叫行政审批吗？法律依据是什么？所以，党的十八届四中全会强调要搞行政权力清单，通过公开“晾”权力来规范政府权力。
赵振华：中央部门确实早已经做了，目前还在做，有一些下放、取消的行政审批含金量很高。当然，一些法定的职责，政府该管的还要管，甚至还要加强。我们在调研时发现，地方政府在设定增进许可这块，总量占百分之二十左右，百分之八十是部门规章和部门文件设定的。县一级和市一级政府部门行政审批有90%是中央设定的，这块是下一步的重点，现在正梳理这个单子，县、市、省到底还有多少实实在在批的，法定的有哪些，在法定职责里面理出来，在实践当中是不是该取消，是不是省一级下放到县一级，征求各个部门的意见。这时候法律上有障碍，及时把相关的法律法规改掉，这样给地方简政放权、下放权力就有法律依据。
陈炳才：最近，温州市行业协会担保出现了危机问题，这些担保公司原来认为担保一个企业没风险，但是现在整个担保行业、链条出了问题，众多副市长牵头一个担保行业协会去解开资金链的危机，政府的职能没有边界啊！
赵振华：在实践当中，地方有三个方面的职能还在增加，刚才讲的扶持地方经济发展，为企业发展创造条件，各个方面的工作，包括电、煤、水、资源，包括一些招商引资的扶持、优惠政策，这一块压力挺大。另一方面是公共服务，医疗、教育、社会保障、住房等，有一些东西法律职责没有写那么细，但是它提供公共服务，包括社会管理职能。这三大块对于地方来讲，职能在法律上，一定要增加，否则地方担负不了这个职责，一旦说法定职责地方没有，做了好像就是违法，这块对地方政府来讲，要立法。三中全会强调，中央要加强宏观经济调控职能，省一级公共服务职能，市县一级执行职能，这在职能配置和立法划分上提出了要求。
王科进：我们国家地方政府有比较强的协调能力和比较丰富的财政资源，这个资源包括获取资金的能力，占有国有资产的数量。地方政府主要任务是发展经济，当担保出现问题了，当地企业受到损失，帮助解决困难，这在银行业非常多。我们也希望和地方政府、债权银行，共同帮助地方一些企业化解困难，这是政府发挥作用的体现。如何确保各级政府在法治轨道上开展工作？
陈炳才：现在提出了改革要于法有据，政府职能转变也需要有法律的支持，在法治的轨道上进行。在依法推进政府职能转变上做了哪些法律工作，效果如何？
赵振华：一年多来，我们参与这块工作，感觉跟过去做法有些不同，就是说在审批制度改革，或者叫政府职能转变一开始，就提出了立法、修法要跟进的问题。2013年新一届政府成立以后，第一件事就是通过人大的机构改革政府职能转变的一个方案，这等于提请人大授权，使政府职能转变具有法律依据。政府职能转变、行政审批要进入法制的轨道，是一个很大的变化。
一方面，国务院多次做出审批制度改革的决定，取消下放项目，包括达标评比、工商登记改革、工商登记先照后证等，大概七批，这七批算下来，每次都同时考虑行政法律修改方案，到目前为止，已经提请国务院常委会三次讨论，国务院讨论以后提请人大修改法律也是三次，总共修改了22部法律，国务院自身修改或者废止的行政法规66部，废止了3部，这在以前是很少见的，这就是改革和修法同步，甚至叫先授权后改革，先动法，后动权。此外，改革还涉及到十几部法律和40多部行政法规，现在也在做修改方案。
另一方面，完善立法管理。首先，除了修法本身，新制定了一些法律规定。配合政府职能转变，在立法的时候就清楚界定政府职能，特别在新增许可项目里面，国务院严格控制，这是过去很少见的。在新的立法中，除了极个别涉及到国家安全、公共领域的一些管理事项外，几乎没有新设行政许可。其次，在立法中，逐渐科学论证政府审批是事前审批，还是事后，是市一级，还是县一级，这方面做了尝试。再次，地方和部门都做了很多工作，在规范审批、规范执法方面做了大量工作，实际上它是保障在具体操作过程中别乱来。最后是加强问责和监督。通过一些事后备案，对规章的备案，对行政行为的纠正，追究一些确实属于政府职能转变中违法的问题，这也保证了职能转变的效果。
陈炳才：政府职能转变，一切行为都要于法有据，目前能够做到吗？做不到的问题在哪里？
王满传：我认为这是一个努力方向。目前立法的速度远远跟不上这种需要。因此，如果要求政府什么行为都要于法有据，暂时还做不到。有些法律规定也不是适合所有的地方，不是那么合理。有的地方领导说，如果都按照法律去做，有时候可能会出现“依法难行政”的状况。
赵振华：首先要有前提，政府行为指什么行为，政府有很多扶持、鼓励、引导、指导方面的工作，都算行为的话，都列为法律规定，必须明确规定，谁来干这个，做不到。这个行为恐怕从法治政府，从权力约束角度来，更多还是讲政府对企业社会赋予的一些权力，包括剥夺限制的一些权力，比如说现在行政许可、行政审批，包括一些禁止性行为，包括行政处罚、行政强制、行政检查监督，这应当是有依据的，如果没有依据，随便做出一个管理权利人权利义务的问题，不行。不能制定损减公民老百姓的权利，这种行为还是有所界定，当然现在逐渐通过立法慢慢规范，因为政府行为在变化当中。还有就是投资主体，企业市场自主行为的一些东西，通过负面清单的方式，在负面清单之外的都可以做，政府不需要管，负面清单之内的，政府可以管。
王科进：重点要关注公民、法人财产权利的问题。对经济发展客观规律的认识有一个过程，有很多事物现在随着新的技术发展，新的事物出现，不可能法律事先写好，这样人类就不可能发展了。比如说互联网金融，这个过去没有，现在互联网技术发展了，时间和空间概念有所改变，可以跨越时间和空间，很多信息获得成本为零了，很多经营模式发生变化了，政府和行业立法，是积极的探讨。政府一切行为都于法有据，完全做到不太可能，我们要按照客观规律发展趋势努力做到，当然涉及到人身、财产权利的问题，还要确实有法可依。
陈炳才：现在有没有一些法律依据？
赵振华：从立法的角度来讲，两个方面，一个是单行立法，某一领域、某一项目。比如资源开发是某一领域管理的，都是单行法律法规。这些单行法律法规立法的时候，要考虑政府职能科学性的问题，尤其在地方，这个职能是不给，不管是中央政府还是地方政府，市场自己选择。涉及到市县政府，应该给他们的都要给足。单行法里面通过这种方式保障我们法定职能，包括事权划分和财权匹配问题。
共性立法，我们的组织法建设现在还不完善，从地方人大、地方政府的组织法，国务院组织法，权限划分上基本差不多，差异性不大。特别在机构设置或成立的时候，组织机构的法定化也不是很完善，这次四中全会也提到了，对机构设置、职能配置，甚至包括编制，立法在进一步加强。
王满传：约束和规范政府的法律，包括组织、程序、行为等几个方面的法律。目前，行为方面的法律较多，但行政程序和组织方面的法律较缺乏。如关于政府组织的法律，有《国务院组织法》，但对于地方政府，就只有一个《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。我国有四级地方政府，但只有一个组织法，各级政府职责的法律规定没有区别。将来省一级、市一级、县一级政府的职责、权限分别是什么，应该有一个明确的法律界定。党的十八届四中全会提出要推进“五个法定化”，就是推进政府组织、职能、权限、程序和责任法定化，这在中央文件里是第一次。当然，实现这五个法定不可能一步到位，但确实要朝这个方向推进。
加强事中事后监管是确保政府全面依法履职的保证
陈炳才：对事中事后监管如何有效落实？
赵振华：现在推出一个条例叫企业信息公示暂行条例，把信息放到网上就行了，你取得了什么证照，甚至包括工商部门掌握的一些企业违法处罚的东西也都放上，从诚信的角度，事后让大家了解这个企业怎么样，投资的时候就可以查到这个企业被处罚过几次，从而了解企业经营的大致状况。这也是监管的重要手段之一。
陈炳才：监管授权怎么搞，有没有规划？
赵振华：国务院拟过一个文件，关于加强市场秩序监管的文件，这个文件提了一些要求，要求根据部门的实际情况，建立监管创新的方式，包括事中事后监管的手段。有一些问题需要避免，特别是取消项目这事已经不再管了，在实际当中又有一些地方和部门担心：出了事怎么办。责任在我这儿，特别是法律上写的，某某负责的这个问题，监督责任后边又讲，某某部门负责监督检查，他就有责任了，责任清单就算责任，出了事怎么办，这在立法时也是我们面临的困难。
陈炳才：国务院及其各部门监管，要不要搞《事中事后监管法》？
王满传：因为监管涉及多种行为，不是某一个具体行政行为，要针对这一类行为制定一部专门法律，目前不一定可行。在推进简政放权中，怎样加强监管，很多部门和地方都很关注。我觉得，取消下放行政审批等事项，虽然有难度和阻力，但只要领导下了决心，坚决地推，还是能推下去的。但要加强监管，可能比简政放权更难，因为监管能力建设需要一个很长的过程，需要理论、技术上的支撑。
我觉得可以从几个方面来加强监管。一是市场化，让市场主体相互制约，比如工商部门建立了企业信用系统，有利于生意伙伴之间形成互相制约的关系，达到监管效果。二是社会化，就是调动人民群众、社会各界的力量，加强舆论监督。我看到在美国，监控企业排放污染，那么多企业怎么监督？除了政府发挥作用，也发挥民间机构、公众和舆论监督的作用。如有的民间组织建一个网站，把每个社区周边有哪些污染源，分别排放什么污染物，污染到什么程度，对你的孩子、家人有什么影响等在网上公开标注。老百姓关注自己的身体、家人的健康，上网一查就会查到自家周边有多少污染源，所以会积极监控所在社区周边污染企业。三是利用现代技术进行监管。如利用大数据、互联网技术。
陈炳才：职能转变要求加强监管，监管需要制度设计，制度设计要考虑哪些主要问题，事中事后监管有哪些手段，对其他部门的事中事后监管有什么建议？
王科进：银行监管是一个全过程监管，从开始到规则制定都是监管部门制定。如规定银行定期报数据，根据这个数据进行分析，就是实施监督。最重要的就是要进行现场检查，要派人到银行看账，看它的经营状况和所有材料。对检查出来的问题可以采取一些强制性措施，比如撤职、禁止银行分红，要求股东转让股权，把股东清除出去等。后面就是行政处罚权，最后一个权力，叫市场退出权，就是把它关闭掉。监管的关键第一是把好入口；第二是检查；第三是采取必要的手段做手术，不好就做手术，强制性手术，最后把银行关闭掉。
陈炳才：其实，归纳起来就是审批，统计数据报表，这也可以应用科技手段设点、设机构，用数据分析，就是事后统计、报告、分析、预警预报，此外，有准入、退出管理，有监督、检查、处罚、强制等，还有通报表扬、批评等，手段和方法很多。这些手段和方法，很多部门都可以用，但是我们很多部门往往做得比较弱，原先都是围绕事前审批来做，将来很大一部分要做监管。
如何做到依法治国与以德治国相结合
陈炳才：转变政府职能，就是建立法治政府。法治政府的标准是什么呢？有人认为法治成功有三个标志：一是法治能够激发社会的活力，二是实现社会秩序良好，三是保障长治久安。
赵振华：政府受人大的委托为人民办事，使得我们国家长治久安、老百姓安居乐业、经济稳定发展，这是政府本身应该做的。至于衡量标准，四中全会有明确表述，首先是权力来源法定，第二是行使权力法定，哪些权力可以行使，机构是法律规定的，是人大授权的。第三是做法行为法定，每一个具体行为，监管措施、手段是法律赋予的，不能自己想搞一个手段自己就可以处罚、强制，行为本身是法定的。第四是程序法定，程序跟效率是有矛盾的，但法律程序正义从长远来讲，实际上是更好的效率。最后，责任是法定的。这就是法制政府的标志。
陈炳才：法治政府和老百姓是什么关系？老百姓心中有没有一个法治政府标准？
赵振华：包括公众对政府的评价，这个指标里面应该占一定比例，最少不能少于1/3的指标来自于公众评价。你说这个指标打分够了，老百姓打分不高，你的得分就不高，老百姓更注重实际效果。你说环境保护工作什么都做了，但是如果老百姓认为，他们居住的小区仍然脏乱差，那么，他给的打分肯定就会少，公众评价占相当大部分。
陈炳才：习近平总书记指出：国无德不兴，人无德不立，做官先做人，做人先立德。国家修德，为政修德，怎么体现？
王满传：依法治国和以德治国，这个“治”不光是对政府，还包括对公民、社会都涵盖。德治政府，首先是依法办事，赋予的责任要做到，这是一个重要的评价指标。其次是法律没有明确规定的，但人民群众心里有“一杆秤”，符合他们的衡量标准，就是德政。比如说，过去讲一些部门“门难进、脸难看、事难办”。如果该办的事情是办了，但是脸色不好看，你说他不符合法律规定吗？他说，我按照法律规定给你把事办了。但是态度不好，这就是德的东西。为什么现在总强调作风建设，作风建设中就要注意提高政府的“德”。
赵振华：法治跟德治是相辅相成的问题，道德问题和法律问题，法律是底线，法律不是万能的，应该发挥德治、教化的作用，引导人们向善。
王科进：法执行得好坏，不完全是法的问题，还有执行人的问题，是不是出于公心，是不是从实际出发，是不是为人民服务，法律不可能面面俱到，很多情况是根据实际情况来做。如果你做得不好，目的是让人家来找你、求你，这就是缺德了。公务人员一定要有道德品质，组织领导部门一定要选有良心、道德品质好的人来执法。
陈炳才：如何用一句话概括这次圆桌论坛的主题思想。
王科进：中国银行业监管还有很多问题，但我们相信银监会会把这个工作做好。
赵振华：依法推进政府职能转变用法律手段，有利于确保改革的合法性，便于推动改革，巩固改革成果，克服改革中的随意性，及时纠正违法行为。
王满传：政府职能已发生了很大转变，但还远没到位，前面的路仍然很长，需要各方面一起努力。
陈炳才：依法推进政府职能转变，需要建设法治政府，建设善治政府和德治政府。中国自古以来强调为政以爱民为大，法治要从爱民角度出发，要爱民、亲民、近民、利民、养民。