李克强总理在今年的《政府工作报告》中提出：推进新型城镇化取得新突破。城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在，是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。按照建设中国特色社会主义“五位一体”总体布局，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，积极稳妥扎实有序推进城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。有序推进农民工市民化是新型城镇化建设的重要路径。

记者： 李克强总理在今年的《政府工作报告》中提出，推进新型城镇化取得新突破。如何准确把握和理解中国新型城镇化的丰富内涵？

欧阳慧：改革开放以来，我国城镇化快速发展，2011年我国城镇人口已达到6.9亿，城镇化水平首次超过50%，实现了城镇人口过半的历史性转变，预计到2020 年我国城镇化水平将达到60%。目前我国城镇化已进入快速推进但速度减缓的阶段，“九五”时期我国城镇化率平均每年提高1.44个百分点，“十五”期间平均每年提高1.35个百分点，而“十一五”以来下降为每年不到0.9个百分点，但与世界其它国家比较，城镇化速度依然是较快的。

2014年3月，我国颁布实施了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），这是我国颁布实施的第一个城镇化规划，说明党中央和国务院高度重视城镇化工作。这是今后一段时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

我国新型城镇化的核心内涵是以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。以人为本就是以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农民工市民化，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。农民工市民化是新型城镇化的重要路径。四化同步就是推动城镇化、信息化、工业化、农业现代化的相互协调、良性互动和深度融合，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。优化布局就是根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。生态文明就是把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。文化传承，就是在城镇化的过程中要防止千城一面，根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。 

记者：您刚才提到新型城镇化建设过程中重要路径之一是推进农民工市民化。请问政府在推进农民工市民化方面有哪些现行政策？

欧阳慧：改革开放以来，我国有关城镇化的人口流动政策经历了从“控制流动”到“规范引导流动”，再到“市民化”的过程，政府从上世纪80、90年代对人口流动的谨慎对待转变为积极应对；管理目标从仅着眼于“引导流动”向以“流动、公平和融合”相结合的多目标综合管理转变。

农民工市民化是促进城镇化持续健康发展、实现我国现代化的必由之路。2013年12月，中央城镇化工作会议指出：把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务；2014年3月颁布实施的《规划》也把农业转移人口市民化作为新型城镇化的第一大任务。当然，推进我国农民工市民化要坚持尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口为重点，有序推进农民工市民化。

一是实施总体宽松、差别引导的城镇落户政策。以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万至100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万至300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万至500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道，调控落户规模和节奏。未来，还要进一步深化户籍制度改革，有导向地解决一些新问题，如就业容量大的大城市外来人口难以落户，而就业容量小的小城市外来人口不愿落户；还有不少地区出现的“非转农”问题。

二是推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。农村劳动力在城乡间流动就业是长期现象，按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。保障随迁子女享有平等受教育权利；完善公共就业创业服务体系，加强农民工职业技能培训，提高就业创业能力和职业素质，同时加大农民工创业政策扶持力度，健全农民工劳动权益保护机制。实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保，依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业的农民工，参加当地城镇居民基本医疗保险。在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度；加快把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。

记者：针对当前我国城镇化发展的现状和面临的问题，对于下一步继续推进农民工市民化您有什么建议？

欧阳慧：客观地说，目前我国农民工市民化遭遇到种种困境，总体上推进较为缓慢。建议下一步重点做好以下工作：

一是加强顶层设计，实施农民工市民化国家行动计划。我国农民工市民化必然触及到某些利益格局，特别是各级政府、各部门和各阶层的利益冲突，这些利益冲突应该成为改革的重要内容，这需要国家层面的强力推动。国家应从战略和全局的高度，制订实施农民工市民化的国家行动计划，进一步加强顶层设计，明确更为系统具体的战略安排，提出切实可行的路线图。重点从如何长期规划和引导农民工稳定就业，如何保障农民工及家庭在流入地稳定下来，并出台一揽子市民化制度创新和政策保障措施，有计划、有步骤地推进农民工市民化进程。 

二是“落户城镇和城镇基本公共服务延伸覆盖”并举，赋予农民工稳定的制度预期首先是实行总体宽松、差别引导的城镇落户政策，推动“落户”与实行“居住证”并重发展。居住证改革的核心是建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。其次是推进普惠型城镇公共服务延伸覆盖农民工。以增强农民工稳定就业为重点，提高公共就业创业服务体系覆盖面（培训、就业、 创业支持）；以完善和整合“碎片化”的社会保障体系为重点，扩大社会保障覆盖面和保障水平；以根据常住人口配置公共服务资源为重点，保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务；以完善保障性住房政策为重点，多种方式改善农民工居住条件；以强化输入地政府属地管理责任为重点，积极解决异地务工人员子女接受义务教育问题。此外，推进符合条件的农民工享有中考、高考及最低生活保障等限制型公共服务。 

三是建立农民工市民化成本分担机制。确立政府、企业、个人之间的成本分担责任，政府应承担公共服务供给的主体责任；企业应保障农民工的劳动合同、工资待遇、福利保障等基本权利，农民工要按规定承担相关费用。各级政府在成本分担中明确责任，中央政府应重点对跨省农民工聚集地加大公共服务投入，省级政府应重点对跨市县农民工聚集地加大投入，城市政府应增强公共服务保障能力。

四是完善农民工市民化的配套政策。重点在完善农业转移人口社会参与机制，建立农民工市民化激励机制。如探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农民工落户数量挂钩政策、财政转移支付与吸纳农民工落户数量挂钩政策等。

（欧阳慧，国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室副主任，经济学博士。主要研究方向：城市与区域发展战略、城镇化与农民工市民化）